Experiencia histórica de los Estados Unidos: Riesgo moral y su control
Alexander Hamilton fue el primer Secretario del Tesoro de los Estados Unidos. Se le reconoce como el creador del sistema financiero del nuevo país a finales del siglo XVIII. Su visión, las políticas que llevó a cabo, así como los eventos históricos subsecuentes a su gestión han sido clave para la historia de las relaciones financieras de las entidades federativas de la Unión Americana y son una referencia muy ilustrativa para el análisis histórico de la deuda subnacional en general.
Las reformas atribuidas a Hamilton marcan el comienzo de la historia de las relaciones fiscales entre el gobierno federal de los Estados Unidos y los estados de la Unión. En los años previos a 1790 los estados se encontraban prácticamente en bancarrota, con elevados niveles de deuda y no cumplían con las obligaciones crediticias en las que incurrieron durante la guerra de independencia. Ello sucedía en ausencia de un sistema bancario establecido y de un mercado de capitales organizado.
Después de la toma de posesión del presidente Washington y de la confirmación de Hamilton como secretario del Tesoro, este último puso en marcha diversas reformas al sistema financiero como la creación del Banco de los Estados Unidos, la Casa de Moneda y la asunción de la deuda de los estados por parte del Gobierno Federal.
Esta última operación puede interpretarse como un rescate financiero para los estados muy endeudados cuya situación representaba un problema de dimensión sistémica para la nueva nación. No obstante, en el plan original de Hamilton los estados no tendrían libertad para endeudarse en el futuro, por lo que el rescate no generaría un problema de riesgo moral.
El plan fue asumir, aproximadamente, 22 millones de dólares de deuda estatal que sumada a la deuda federal con inversionistas extranjeros –Francia principalmente– y nacionales, alcanzaría una elevada suma (79 millones de dólares), equivalente a casi la mitad del producto interno bruto de 1790. El plan encontró fuerte oposición en el Congreso donde se argumentó que sería un premio a especuladores y era injusto, ya que aliviaría en mayor medida la carga de los estados que habían incurrido en más deuda.
Con la asunción de la deuda estatal, el Gobierno Federal concentraría el pasivo a su cargo frente a todos los acreedores y alinearía las nuevas emisiones de deuda federal a la base fiscal, a fin de contar con una fracción de la recaudación general para el servicio correspondiente. Para la reestructuración de la deuda frente a acreedores el secretario ofreció la posibilidad de paquetes combinados de nuevos bonos a perpetuidad en un intercambio de deuda37. Al iniciar 1795 el 98 por ciento de la deuda total, estatal y federal, se había inter- cambiado en esos términos.
Como respuesta a la oposición al rescate proveniente de estados que no tenían deuda y que argumentaban que se gravaría injustamente a sus habitantes, algunos de los estados recibieron una compensación de 4 millones de dólares en bonos, con lo que la deuda estatal asumida alcanzó más de 26 millones.
Este episodio daría lugar a la existencia de dos importantes fuerzas políticas: los federalistas, del lado de la iniciativa de Hamilton, y los demócratas republicanos, liderados por Jefferson y Madison.
Sin embargo, aunque el Gobierno Federal asumió la deuda estatal el plan de Hamilton no se adoptó como él lo concibió, ya que no se limitó la capacidad de los estados para endeudarse, lo que dejó latente un problema de riesgo moral. En todo caso, este rescate de la deuda estatal marcó la historia de los Estados Unidos de manera significativa.
La siguiente etapa relevante de las relaciones fiscales entre la Federación y los estados, se presentó a mediados del siglo siguiente, en 1840, cuando se sentó el precedente determinante de la oposición y negación por parte del Congreso a nuevos rescates de los estados.
En la gráfica IV.I se aprecia cómo diversas entidades incurrieron en deudas vinculadas a la construcción y operación de infraestructura –canales, caminos y otros– entre 1820 y 1840. En principio, la mayoría de dichas deudas contaba con su fuente de pago en las tarifas por el uso de la infraestructura.
Sin embargo, después de episodios de turbulencia financiera y recesión a fines de los años 30 y en los 40, los deudores consideraron que la obligación era impagable. Los estados endeudados acudieron por ayuda al Congreso
Federal y el Gobierno recibió la presión de los bancos acreedores, principalmente británicos y holandeses. Los inversionistas incluso lograron que el Gobierno Federal perdiera acceso al crédito como una manera de ejercer presión a favor del rescate.
Parte del argumento era que en todo momento se actuó bajo la presunción de que la deuda de los estados contaba con una garantía implícita por parte de la unión, sustentada en el precedente que había generado la asunción de la deuda estatal en el período de Hamilton. Muchos de los estados nuevos carecían de recaudación suficiente para cumplir con sus obligaciones financieras.
Es difícil imaginar que los inversionistas no consideraban un eventual rescate por parte del gobierno federal. Por ejemplo, Florida en ese entonces no era un estado, sino un territorio. Sus bonos eran intercambiados indistintamente como la deuda de cualquier otro estado aun cuando eran emitidos por un banco autorizado sólo por un gobierno preestatal que se encontraba todavía bajo supervisión del Congreso.
El Congreso no cedió ante las presiones y el rescate financiero se negó. Los argumentos fueron contundentes al decir que los proyectos beneficiaban principalmente a la población local por lo que no constituían bienes públicos para la nación. Además la deuda, aunque importante, no representaba un riesgo sistémico ni para el sistema bancario en general ni para los estados en su con- junto, y la economía estadounidense no dependía del capital foráneo.
El cuadro siguiente muestra cómo los estados tenían niveles muy diferentes de deuda per cápita. Esta situación es la que dio fundamento al debate en el Congreso.